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推進市縣“多規合一”的目標和路徑2015-11-12

2014124日,住房城鄉建設部發出《關于開展縣(市)城鄉總體規劃暨“三規合一”試點工作的通知》(建規[2014]18號)。


2014826日,國家發展改革委、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部等部委聯合發文開展市縣“多規合一”試點。

2015年,《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》進一步提出了市縣“多規合一”的任務和要求。


本文對推進市縣“多規合一”的上位依據和亟需解決的問題,進行初步探討。




空間規劃體系的頂層設計


從國家有關規劃和文件來看,主體功能區的規劃以及空間規劃體系的頂層設計已基本明確。


根據《國務院關于印發全國主體功能區規劃的通知》(國發〔201046號),《全國主體功能區規劃》是我國國土空間開發的戰略***、基礎***和約束***規劃。


其目的是要根據不同區域的資源環境承載能力,以及現有開發強度和發展潛力,統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局,確定不同區域的主體功能。


據此明確開發方向,完善開發政策,控制開發強度,規范開發秩序,逐步形******口、經濟、資源環境相協調的國土空間開發格局。這一定位和目標,實際上相當于全國空間體系規劃。


《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》指出:“國土是生態文明建設的空間載體。要堅定不移地實施主體功能區戰略,健全空間規劃體系,科學合理布局和整治生產空間、生活空間、生態空間”,這也強調了主體功能區規劃的空間規劃***質。


《生態文明體制改革總體方案》也指出,空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖,是各類開發建設活動的基本依據。

從當前公布的文件及指導意見來看,空間規劃體系的頂層設計需要進一步推進的是,完善現有的空間***規劃法律,制定統一的《中華人民共和國空間規劃法》,為“多規合一”提供法律依據。


完善4個統一,實現市縣“多規合一”


“三規合一”不能簡單地理解為管理部門的“合并”、規劃管理職能的“整合”,以及規劃文本、圖件和附件的“合一”。


若想實現市、縣層面規劃的“三規合一”,需要統一

規劃理念、規劃類型、規劃期限、規劃依據和審批機關。


并從編制、審批、實施、監督、調整等環節夯實“多規合一”的基礎工作等。



建議采取以下政策措施推進市、縣“三規合一”:


統一規劃期限

城鎮總體規劃期限為20年,而國民經濟和社會發展規劃規劃期限是5年,土地利用總體規劃的規劃期限一般為15年。


規劃期限的不同,導致起點數據不統一、目標不統一,從而導致現狀分析和相關預測也無法統一。


因此,期限的統一,成為迫在眉睫的首要問題。


統一規劃體系

首先實現城市總規層面的合一,突出城鎮、農業、生態規模與空間控制,形成縣市級空間規劃。


其次,形成對開發建設起實際管控作用的一張法定圖則。


統一基礎數據

多規合一的關鍵,是要將各類規劃的最終成果集成于一張圖紙之上。其前提是要統一基礎數據。


對此,要統一用地的空間坐標和四至邊界,為控制***詳細規劃以及土地物權提供明確統一的管控依據。


根據主體功能定位和省級空間規劃要求,劃定生產空間、生活空間、生態空間。


明確城鎮建設區、工業區、農村居民點等的開發邊界,以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地等的保護邊界,加強對城市地下空間的統籌規劃。


統一空間管理體制

最終目標應該是把空間管制***的機構部門和職能進行合并,從而實現地方空間規劃的統一編制和統一管理。

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